Brief - Artykuł

--
Magdalena Łań
Lobbing narzedziem demokracji

Lobbing podobnie jak public relations i marketing polityczny przyszedł do Polski razem z demokracją. Te nowe dyscypliny zanim zostały oswojone obrosły w znaczenia, od których trudno jest im się teraz uwolnić. Nie dowodzi to, że sprawę należy zostawić swojemu biegowi i nie próbować nadać im właściwego znaczenia tak, aby lobbing nie kojarzył się z korupcją lub "załatwiactwem", public relations nie było mylone z reklamą, a marketing politycznym ze sprzedawaniem polityka.
Przywrócenie właściwego sensu słowu napotyka trudności już na samym wstępie. Funkcjonowanie lobbingu w Polsce nie zostało sformalizowane i skodyfikowane, więcej w GUS-owskim spisie zawodów nie istnieje pojęcie lobbysty jako przedstawiciela konkretnej profesji. Osoba zajmująca się lobbingiem w służbowej nomenklaturze określana jest najczęściej jako "specjalista do spraw".

Lobbying, public affairs, parliamentary relations i government relations - to określenia tej samej działalności polegającej na oddziaływaniu, wpływaniu lub wywieraniu nacisku przez grupy społeczne lub zawodowe na decydentów.
W polskiej praktyce ludzie zajmujący się tą działalnością chętniej używają wszystkich terminów oprócz pierwszego. Złożyło się na to kilka przyczyn. Niemożność logicznego przetłumaczenia powoduje, że wyjaśnienie co właściwie kryje się pod public affairs, parliamentary czy government relations powoduje, że informacja o tego typu działalności jest pełniejsza i w dużym stopniu wyklucza niejasności. Pojęcie lobbying utworzone od angielskiego wyrazu lobby, oznaczającego kuluary, miejsce spotykania się osób czekających na audiencje u polityka, poddaje się, choć karkołomnie, polskiej gramatyce i przez to wchodzi w połączenia znaczeniowe dalekie od pierwowzoru. I tak zdanie: "Zlobbowałem X-a" w potocznym rozumieniu znaczy "skorumpowałem go, dałem mu łapówkę".

W początkowym okresie to narzędzie demokracji było postrzegane karykaturalnie. Wyraz lobbing stał się swoistym eufemizmen do łapówkarstwa i korupcji. Nie przyjmowano do wiadomości, że wywierać na kogoś wpływ można inaczej niż tylko za pomocą przekupstwa. W roku 1995 "Nowa Europa" pisała: "Na ogół lobby kojarzone jest z ośrodkiem nacisku reprezentującym interesy jednej grupy, często niezgodne z interesem społecznym, ale zapewniające przewagę nad innymi grupami. Lobbing utożsamiany jest często właśnie z grupami nacisku i uważany za zjawisko patologiczne" ("Debaty i kuluarowa dyplomacja", 27.07.1995r.)

Uznając to za zjawisko niepokojące dziennikarze przedstawiając zachodnie przykłady piętnowali "polski model" lobbowania. Jak pisał "Cash" w Polsce lobbing "ma zdecydowanie negatywne konotacje. Powiedzmy wprost: kojarzy się z łapówkami, drogimi prezentami, zagranicznymi wyjazdami, ekskluzywnymi kursami.(...) Nieliczni profesjonaliści tej branży (w Polsce) wystrzegają się jakichkolwiek działań, które mogłyby rzucić cień na ich uczciwość czy rzetelność. Zdają sobie sprawę z tego, że rynek jest zepsuty przez wolnych strzelców, którzy wykorzystując nieformalne układy, pchają się do wysokich urzędów i bez żenady robią swoje, nie licząc się z takimi drobiazgami, jak kodeks etyczny lobbysty." ("Swój człowiek-kumoterstwo ciągle skuteczniejsze od lobbingu", 4.04.1995r.).
Sytuacja, wraz z biegiem czasu i coraz częstszą obecnością lobbystów w naszym życiu politycznym, niewiele się zmieniła. Tygodnik "Wprost" w materiale zatytułowanym "Obłudny lobbing" stawia znak równości pomiędzy lobbingiem a awanturniczym dopominaniu się spełnienia swoich żądań poprzez hałaśliwe pikiety i palenie opon przed urzędami.

Wyprostowanie tak skrzywionego pojęcia, jak się okazuje nie jest proste. O przyczynie tego zjawiska mówi Judith Symonds, znawczyni problematyki lobbingu w Institute dEtudes Politiques w Paryżu i konsultantka ds. lobbingu rządów i organizacji gospodarczych. Jej zdaniem opinia o lobbingu jest negatywna zarówno u polskich obywateli, jak i u przedstawicieli władz. W krajach Europy Środkowo-Wschodniej funkcjonowanie grup nacisku czy grup interesu było przez wiele lat niejawne lub wręcz nielegalne. Ludzie nie wiedzieli jak, więcej, nie mogli wpływać na władze. Obecnie także nie mają świadomości sposobów za pomocą których mogą naciskać na decydentów.

Z doświadczeń państw demokratycznych wiadomo, że lobbyści działający według legalnych zasad tego zawodu pełnią ważną rolę w procesie przepływu informacji między społeczeństwem a władzą. Bo w gruncie rzecz "lobbowanie" sprowadza się do przekazywania informacji. Rzetelnej, doskonale opracowanej, analitycznej. Jak twierdzi Marek Matraszek, szef warszawskiego CEC Government Relations, decyzje polityków nie zapadają w próżni. Na podjęcie przez nich decyzji wywiera wpływ wiele czynników. Lepiej, gdy wiadomo jak one oddziaływają, kto i w imię kogo je przekazuje. Taką jasność może zapewnić jedynie lobbysta. Im klarowniejsze będą zasady według których z jednej strony działają lobbyści, a z drugiej politycy uzyskują informacje, tym zdrowszy stanie się klimat wokół grup wpływów i ich roli w kształtowaniu społeczeństwa demokratycznego.

Bycie dobrze poinformowanym posłem czy politykiem to wielka umiejętność. Nie jest ona łatwa bowiem zaplecze techniczno-analityczne resortów oraz parlamentu jest bardzo słabe. Brakuje nie tylko sprzętu zapewniającego szybkie dostarczanie i przetwarzanie danych, brakuje przede wszystkim dobrze przeszkolonych analityków i doradców, którzy potrafiliby z ton zalewających administracje papierów wyłowić informacje ważne, poddać je obróbce i w syntetycznej formie przedstawiać swoim zwierzchnikom. Tę lukę mogą i powinni zapełnić lobbyści.

Morze informacji przepływające przez urzędy wcale nie świadczy o tym, że strona je przygotowująca potrafi to robić. W większości wypadków mamy do czynienia z zalewem treści wypełnionych wiadomościami drugorzędnymi. Materiały są przegadane, a mimo tego nie obejmują całości problemu. Zdaniem lobbystów obserwujących polski rynek wynika to ze słabości grup interesów w Polsce. Prywatni przedsiębiorcy, inwestorzy zagraniczni czy po prostu konsumenci działają w rozproszeniu i oddaleniu - merytorycznym i geograficznym. Nie sprzyja to formułowaniu wniosków korzystnych dla całości danej grupy.
Z drugiej strony występuje nadreprezentatywność grup wykreowanych w poprzednim systemie lub wręcz w ostatnich dekadach. Głośna reprezentacja związków zawodowych m.in. przemysłu ciężkiego nie pozostawia szans na przebicie się racji innych grup.

Ciągły proces kształtowania nowego prawa w Polsce potrzebuje nie tylko wielkiego wysiłku legislacyjnego wąskich grup decyzyjnych. Mnogość spraw wymagających demokratycznych uregulowań zakłada uczestnictwo także samych zainteresowanych, a więc społeczeństwa. I nie chodzi tu o całość populacji, ale o jej grupy, które społecznie bądź zawodowo reprezentują konkretne potrzeby i żądają ich uwzględniania w prawodawstwie.

Jedna racja i jeden wspólny interes przeminął wraz z poprzednim systemem. Polska ekonomia oparta na zasadach wolnego rynku, ale jednocześnie z dużym udziałem państwa w gospodarce i ogromnej roli związków zawodowych, pod kątem postrzegania jej przez lobbystów znajduje się w okresie przejściowym. Jedną z cech charakterystycznych ustroju kapitalistycznego to występowanie w nim i ścieranie zwalczających się bądź wręcz skrajnych grup interesów. Ich istnienie i forsowanie uregulowań korzystnych dla siebie zapewnia im zasada wolnej konkurencji. W systemach niedemokratycznych, gdzie władze nie są wybieralne i nie podlegają społecznej kontroli lobbing przeradza się w korupcję władzy przez przedsiębiorców. Można zaryzykować twierdzenie, że polski system wywierania wpływu na decydentów znajduje się gdzieś pomiędzy prezentowanymi wyżej rozwiązaniami.

Złożoność świata polityki w Polsce jest niemałym utrudnieniem w skutecznym poruszaniu się w nim lobbystów. Osoby, które wpływają na podejmowanie decyzji reprezentują często bardzo różne kręgi.

Podstawowe znaczenie dla lobbysty w Polsce ma źródło z jakiego wychodzi inicjatywa ustawodawcza oraz czas. W pierwszym wypadku rolę odgrywa to czy projekt powstał z inicjatywy poselskiej czy resortowej i z jakiego środowiska politycznego wychodzi oraz czy w tej sprawie będą wypowiadały się także inne ośrodki, urzędy czy stowarzyszenia. Czynniki te bowiem wpływają na czas jaki projekt ustawy poddaje się jeszcze pracy lobbysty, inaczej mówiąc, jak długo i kiedy można oddziaływać na decydentów zanim ustawa zostanie przegłosowana. Nie ma nic gorszego, jak lobbing na rzecz jakieś sprawy, gdy zapadła już przysłowiowa klamka, czyli gdy decyzja już została podjęta. Dlatego proces tworzenia prawa musi być w Polsce przejrzysty. Informacja o etapie, na którym znajduje się inicjatywa lub projekt ustawy powinna być aktualna i osiągalna bez trudności.

Swobodny dostęp zawodowych lobbystów do decydentów i klarowność ich kontaktów wyklucza stosowaną w Polsce formę nacisku typu "dojście do polityka". Według tego modelu jedynie powiązania personalne mogą zapewnić sukces "przepchnięcia" swoich racji. Takie załatwianie sprawy nie ma jednak nic wspólnego z demokratycznym modelowaniem prawa.

Lobbing jest nieodłącznie związany z funkcjonowaniem państwa demokratycznego i jest zjawiskiem spontanicznym. W Polsce już od kilku lat występują pewne formy nacisku na decydentów. Noszą one znamiona lobbingu, jednak uwzględniając zasady sztuki, nie są lobbingiem w pełnym tego słowa znaczeniu. Wiedza na temat uprawiania tej działalności staje się coraz lepsza, tym bardziej, że na rynku z powodzeniem działają , najczęściej zagraniczne firmy, oferujące w swych usługach także lobbing.

W Polsce dyskusja publicystyczna na temat lobbingu została uzupełniona seminarium zorganizowanym przez Senat RP w roku 1995, podczas której zastanawiano się nad "Sensem, istotą i granicami lobbingu". Wzięli w nim udział, oprócz parlamentarzystów, goście z Polski i zagranicy, którzy na co dzień zajmują się public affairs, przedstawiciele polskich pracodawców i przemysłowców oraz socjologowie.

Omawiając przyszłość rozwoju lobbingu w naszym kraju trzeba sobie zdawać sprawę z dwóch rzeczy. Pierwsza: działalności grup interesu w państwie demokratycznym nie da się zatrzymać, druga to uświadomienie zagrożeń, jakie mogą być niesione przez niektóre lobby.
Przykład Stanów Zjednoczonych wskazuje, że największe niebezpieczeństwo wynika z niejawności działań lobbystów i niemożności, przez to samo, kontrolowania czy choćby monitorowania ich zabiegów. Może to doprowadzić do zanegowania przez społeczeństwo przyzwolenia na tego rodzaju wpływ na proces legislacyjny przez wąskie grupy posądzanie w efekcie o forsowanie swoich interesów kosztem ogółu.
Negatywnymi skutkami może odbić się także nierówność pod względem zamożności i wpływów różnych grup nacisku. Takie zróżnicowanie wyklucza zasadę równości szans.

W odróżnieniu od innych państw o kilkusetletniej nieprzerwanej tradycji demokratycznej Polska ma wiele do odrobienia. Wykluczenie społeczeństwa przez okres pół wieku z procesu tworzenia prawa, podkreśla znaczenie jakie lobbing może mieć obecnie w naszym kraju.
Prowadzenie go umożliwi przebicie się do decydentów głosu konkretnych środowisk. Zahamuje proces tworzenia prawa w "ciszy gabinetów" i otworzy polityków na sprawy wyborców. Potencjalne zaangażowanie w lobbing coraz szerszych warstw społecznych czy zawodowych zwiększa poczucie odpowiedzialności i uczestnictwa w demokracji bezpośredniej. Swobodna działalność grup zainteresowanych konkretnym problemem powoduje rozwiązanie go ponad podziałami politycznymi.

Masowy lobbing na forum Wspólnot Europejskich, z którego Polska chce czerpać przykład, jest zjawiskiem dość młodym. Jeszcze w latach siedemdziesiątych działał on na zasadzie kontaktów przyjaciół. Obecnie w Unii działa około 10 tysięcy wspólnotowych lobbystów wywodzących się ze środowisk handlowych i przemysłowych, niezależnych konsultantów, dziesiątek organizacji obywatelskich, związków zawodowych, firm prawniczych, samorządów lokalnych. Z trudnością można znaleźć dziedzinę, która nie miałaby swego "obrońcy".

Polski lobbing instytucji rządowych prowadzony w Brukseli jest nie tak skuteczny i wiarogodny jak powinien być, bowiem starań gabinetu nie wspierają żadne lobby - przemysłowe czy handlowe - wywodzące się z kraju.

Potrzeba uregulowań prawnych lobbingu w Polsce pojawia się najczęściej w kontekście naszego przyszłego członkostwa w Unii Europejskiej. Doświadczenia światowe wskazują, że Polska sama będzie musiała wypracować swój model działania grup wpływów, bowiem każdy kraj podchodzi do tematu indywidualnie. Ze strony Unii Europejskiej nie wyszły żadne uzgodnienia, co do konieczności uregulowań zwyczajowych czy prawnych tego zagadnienia przez parlamenty państw członkowskich.
Mnogość uwarunkowań historycznych i tradycji narodowych państw Wspólnoty wyklucza utworzenie jednorodnego kodeksu postępowania, który uwzględniałby różnorodność kultur wszystkich państw.

Światowe grupy interesu oraz środowiska, na które one oddziaływają także nie mają jednoznacznej definicji lobbysty. Dyskusja jaka została zorganizowana na sesji w Meksyku w 1986r. na temat rejestrowania lobbystów ukazała rozbieżności przedstawicieli różnych państw w podejściu do tego tematu. Proponowano określić lobbystę raz jako osobę, czasami jako grupę osób, w innych opracowaniach proponuje się zapis uznający za lobbystę każdego obywatela, który postanowił bronić jakiejś sprawy.
Przewagę zyskali ci, którzy opowiedzieli się za kryterium wynagrodzenia pieniężnego, jako najbardziej klarownego składnika definicji lobbysty zawodowego. Jest on opłacany za wywieranie wpływu na decydentów, aby ich postanowienia były korzystne dla grupy czy środowiska, przez które lobbysta został wynajęty. Drugim kryterium powinien stać się wymóg rejestrowania. Pozwoliłoby ono na restrykcje w stosunku do wszystkich innych nie posiadających licencji, co przejawiałoby się odmową przez przedstawicieli rządów czy parlamentów negocjacji z lobbystami nie będącymi zarejestrowanymi członkami systemu.

Problem w światowej debacie pojawiał się trzykrotnie; w latach sześćdziesiątych, siedemdziesiątych i osiemdziesiątych. Po tak długiej i rozbudowanej dyskusji wyciągnięto wniosek, że nie należy wprowadzać formalnej rejestracji lobbystów.
Działalność na podstawie rejestracji mogłaby spowodować uprzywilejowanie jednej części lobbystów. Niemożność opracowania jasnej i wyczerpującej listy groziłoby zachwianiem równowagi i przekreśleniem zasady równości szans.

Tyle propozycje, jednak problem nie jest łatwy do rozwiązania. Kwestionariusz rozprowadzony wśród krajów członkowskich Stowarzyszenia Sekretarzy Generalnych w 1987r. wykazał, że większość ciał ustawodawczych nie posiada systemu rejestrowania lobbystów. Brak uregulowań zdeklarowały: Austria, Belgia, Cypr, Dania, Francja, Grecja, Hiszpania, Indie, Indonezja, Izrael, Kamerun, Korea, Nowa Zelandia, Pakistan, Polska, Portugalia a także Parlament Europejski i Unia Zachodnioeuropejska. O częściową rejestrację, nie rozwiązującą właściwie do końca problemu, pokusiły się jedynie Niemcy, Wielka Brytania i Australia. Istniejące tam regulacje są połączeniem wymogów parlamentów z samoograniczeniem środowisk wpływów.

Najbardziej dokładnie do tematu podeszły Stany Zjednoczone, w których lobbing jest jednym z elementów legislacji. Już w 1946 r. w ustawie o lobbystach, co prawda nie definiuje się pojęcia, ale obejmuje szeroki i różnorodny zakres działalności potencjalnych lobbystów.

Zalet lobbingu jest wiele, ale żeby spełnił on zadanie i nie przerodził się w swoją karykaturę potrzebne jest także uświadomienie jego ewentualnych negatywnych skutków.
Do klarowności procesu mogą przyczynić się regulacje prawne, które nakładałby obowiązek ujawniania wsparcia finansowego kampanii wyborczych przez grupę nacisku. Ograniczenie powiązań, w postaci doradztwa czy posiadanych udziałów, wyższych urzędników państwowych w firmach prywatnych czy zagranicznych, czy wreszcie zakaz lub daleko idące utrudnienia prowadzenia lobbingu na zlecenie zagranicznych interesów.

Jednak tak, jak już wspomniano, odgórne uregulowania procesów lobbystycznych często mogą być skazane na niepowodzenie, a działalność restrykcyjna może prowadzić do zachowań korupcjogennych. Lobbing - dziedzina z jednej strony oparta na wyczerpującej informacji i solidnej wiedzy merytorycznej, a z drugiej strony na emocjach wynikających z uwarunkowań finansowych czy politycznych niełatwo poddaje się prawym ograniczeniom. W miarę zdobywania doświadczeń drogą do rozwiązania tego problemu powinny stać się etyczne samoregulacje zawodowych lobbystów. Przykład ich skutecznej i zgodnej z prawem działalności z biegiem czasu wykluczy inny model sprawowania tej profesji.
Etap na jakim znajduje się lobbing w Polsce pozwala na wprowadzenie różnych rozwiązań, sprawą otwartą pozostaje, jak to narzędzie demokracji zostanie użyte w naszych rękach.

Bibliografia:

1.Debaty i kuluarowa dyplomacja, "Nowa Europa", 27.07.1995
2. Drapieżny plankton, "Polityka", 6.05.1993
3..Etyka parlamentarna Senatu USA, Biuro Studiów i Analiz Kanc. Senatu RP, 1993.
4.Grupy nacisku są elementem demokracji,"Rzeczpospolita", 14.05.1995
5. Łań M., Rzecznicy i biura prasowe na świecie, (w) Drzycimski A. z zespołem, Sztuka kształtowania wizerunku, Warszawa, 1997
6. Sztuka lobbingu w Polsce, USAID/GEMINI, Warszawa 1995.
7. Sens, istota i granice lobbingu. Seminarium. Kancelaria Senatu,
7 listopad 1995, Biuro Studiów i Analiz Kancelarii Senatu RP
8.Lobbying na świecie. Podstawowe zagadnienia. Biuro Studiów i Analiz Kancelarii Senatu RP , 1993.
9.Lobbying w narodowych parlamentach państw członkowskich Unii Europejskiej, BSiAKS, 1995.
10.Lobbying - zwalczać czy polubić, "Rzeczpospolita", 10.05.1995
11. Lobby lepsze od mafii, "Słowo Ludu", 29.07.1994
12.Lobby w proszku, "Wprost", 10.09.193
13. Obłudny lobbing, "Wprost", 5.04.1998
14.Plecy - za przystępną opłatą załatwię, "Tygodnik Powszechny", 13.05.1990
15. Przekonać do firmy, "Życie Gospodarcze", 29.10.1995
16. Polskie lobby, "Wprost", 9.07.1995
17. Rosnąca aktywność środowisk lobbystycznych...,"The Wall Street Journal Europe", 10-11.05.1995
18. Rentowność szeptania, "Gazeta Bankowa", 24.07.1996
19.Sztuka lobbingu, "Życie Gospodarcze", 5.11.1995
20. Swój człowiek - kumoterstwo ciągle skuteczniejsze od lobbingu, "Cash", 4.04.1995

Magdalena Łań - historyk, podyplomowe studia na Wydziale Dziennikarstwa Uniwersytetu Warszawskiego. Pracowała w Państwowym Muzeum Archeologicznym w Warszawie jako konserwator i wykonawca kopii zabytków, później jako publicystka "Życia Warszawy" i redaktor prowadzący w redakcji Ośrodka Informacji Turystycznej. W latach 1990 -1994 w Biurze Prasowym Prezydenta RP Lecha Wałęsy, gdzie odpowiadała za kontakty głowy państwa z mediami i medialną oprawę wizyt w Polsce, m.in.: prezydentów Georga Busha, Billa Clintona i Borysa Jelcyna.
Przez następne trzy lata w Wydziale Mediów Departamentu Promocji i Informacji Ministerstwa Spraw Zagranicznych, Staż w biurze prasowym prezydenta Włoch, komisjach Unii Europejskiej i NATO.
Obecnie kierownik biura i organizator wykładów w Studium Marketingu Politycznego i Medialnego Wyższej Szkoły Zarządzania i Marketingu w Warszawie. Prowadzi szkolenia na seminariach specjalisrtycznych dla firm z zakresu kształtowania wizerunku i public relations.